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閔慶文委員:國家公園體制改革任重道遠
發表時間:2019-03-18 來源:中國礦業報

“黨的十九大報告提出建立以國家公園為主體的自然保護地體系。近年來,以三江源國家公園體制試點區建設為開端,以國家林業與草原局(國家公園管理局)成立為標志,我國國家公園體制改革和國家公園試點建設取得了顯著進展。”今年全國兩會期間,全國政協委員、中國科學院地理科學與資源研究所研究員閔慶文透露,“在實地調研和研究中發現一些值得關注的問題。”

比如,對國家公園的定位還不夠清晰,一些地方存在著“過度公園化”傾向。一些國際組織和不同國家對“國家公園”理解有很大差別,如世界自然保護聯盟(IUCN)將國家公園列為第二類保護地,顯然與我國“實施最嚴格的保護”理念不同。從許多地方熱衷于國家公園申報、編制的國家公園建設規劃中過分強調旅游發展等方面可以看出,“過度公園化”傾向較為明顯。

“還有的是對生態系統的原真性與完整性的科學性理解有偏差。對自然保護地設置只考慮保護對象而忽視從管理人的角度實現保護目標,過分強調移民搬遷措施,不僅在實踐上難以操作,而且也不利于生態保護。三江源國家公園建設中將17000多位牧民納入生態管護崗位成為園區生態保護的重要力量,說明當地居民在國家公園建設中的特殊作用。”

閔慶文表示,現有國家公園體制試點區多建立在原有多類型自然保護地空間整合與統一管理基礎上,推進中存在著國家公園與現有保護地管理上的模糊地帶,試點結束后如何管理尚不明確。例如,三江源國家公園體制試點區規劃范圍納入部分原國家級自然保護區,處于試點區內外的自然保護區在試點期間及試點期結束后如何管理不明朗。還有就是國家級自然保護地進入統一管理時期,其他級別保護地尚不明確。自然資源部對各類自然資源進行統籌管理,將多類型保護地納入管理體系,但原有行業部門垂直管理體系中的省級、縣級保護地如何整合進入自然保護地體系,在地方層面統籌自然資源管理和保護地管理事權劃分尚不清楚。

為此,閔慶文建議:

一是重視保護地體系建設逐步實現從自然保護區為主體向國家公園為主體的轉變。從“生態保護第一、國家代表性、全民公益性”出發,以管理體制改革為目標,將重點放在占據重要生態區(即擁有典型、完整生態系統,確保國土生態安全)、具有最高管理事權(即由中央政府直接行使管理權)、保護管理最嚴格(保證生態系統結構、過程和功能完好)。

二是重視構架有中國特色的國家公園管理體制與管理模式。適當引進而不簡單照搬國外經驗,特別重視保障當地居民利益和保護優秀傳統文化。國際上先進的自然保護思想與我國國情都決定了不能將人隔離于自然之外,對人的管理逐漸成為生態系統管理的一部分。

三是重視傳統文化和農業文化遺產在自然保護中的特殊作用。陜西洋縣朱鹮國家級自然保護區,通過水稻有機生產達到對朱鹮有效保護,說明傳統農業生產對于野生動物保護的重要意義。作為世界文化遺產、全球重要農業文化遺產、國家級文物保護單位、國家濕地公園等多重身份的云南紅河哈尼梯田保護與發展實踐表明,加以本土化、多元化設計的生態保護效果將更加突出。

四是盡快明確原有各類保護地的定位和管理目標。風景名勝區是自然與文化價值并存的保護地類型,這種保護方式正在成為國際潮流;森林公園不少從原有林場轉變而來,其顯著特點是大眾旅游;城市濕地公園等以公益性服務為主導。這類差異影響其在自然保護地分類體系中重新定位,很難以“自然公園”而取代。

五是在國家公園體制改革中重視履行國際公約和國際義務。我國已經加入《保護世界文化與自然遺產公約》《生物多樣性公約》《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》等,參加或主導了聯合國教科文組織的世界地質公園、世界生物圈保護區和聯合國糧農組織的全球重要農業文化遺產等涉及自然生態保護的國際倡議,應當重視相應國際義務的履行。 


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